El marco institucional del cambio climático está compuesto por diversos actores e iniciativas. Todos tiran para el mismo lado y el marco en sí presenta claras condiciones beneficiosas. Pero también, el régimen tiene características inherentes que dificultan alcanzar los objetivos establecidos.
Empecemos remarcando algunos hitos que posicionaron al cambio climático en la primera línea de la agenda internacional y contribuyeron a lograr un marco institucional en esta materia. La Primavera Silenciosa de Rachel Carson de 1962 sonó la alarma de los efectos negativos del uso de pesticidas y la industria química; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972 en Estocolmo (nótese el carácter antropocentrista) explicitó ciertos principios y reflexiones; el Informe Brundtland llevado adelante por la ex primer ministra noruega en 1987 introdujo el término de desarrollo sostenible; y finalmente la Declaración de Río de 1992 consolidó el deber global de los seres humanos de vivir en armonía con la naturaleza (¿utopía?).
Ahora bien, ¿qué es el marco institucional del cambio climático? Son las instituciones, entidades, agencias, programas y políticas que buscan contrarrestar el fenómeno global en cuestión. Bajémoslo un poco más. En lo primero que pensaríamos para afrontar un problema mundial es en la Organización de Naciones Unidas (ONU). Esta institución ‘madre’ no tiene un órgano burocrático ‘encargado’ de dirigir las acciones climáticas, sino que contiene múltiples iniciativas descentralizadas: la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (el primer tratado internacional fuerte para lidiar con este tema), el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (la confluencia científica entre expertos de todo el mundo), el programa REDD+ (acciones concretas para reducir la deforestación y degradación del suelo), entre otras.
Luego, siguiendo con el plano multilateral, tenemos ciertos bancos de desarrollo que posibilitan la ejecución de programas de mitigación y adaptación al cambio climático. Estos pueden tener un alcance global como el Banco Mundial o un alcance regional como el Banco Interamericano de Desarrollo. También están las iniciativas bilaterales— léase cooperación internacional— que buscan contribuir a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para ser contabilizados por el país donante o potenciar las capacidades del país receptor (indefectiblemente países en vías de desarrollo). Por último, tenemos iniciativas nacionales como la Ley de Bosques en nuestro país (casi totalmente desfinanciada) o el Fondo Amazonia en Brasil (con grandes aportes financieros bloqueados).
Estos son algunos de los cimientos fundamentales de la estructura del cambio climático. Algunos podrían decir que tener un marco institucional implicaría tener un ente por encima de los Estados que coordine las acciones, que baje directivas, una especie de supra gobierno. Y no lo tenemos. Por eso, grandes académicos como Robert Keohane y David Victor describen al cambio climático como una dinámica inmersa en un régimen complejo. Ellos destacan dos condiciones virtuosas: la flexibilidad transversal de los problemas y la adaptabilidad en el tiempo.
Justamente, la primera característica comprende un desenvolvimiento en el cual las reglas no están necesariamente ligadas a una institución común, dónde es posible crear reglas o iniciativas en diferentes países que presentan distintos contextos en términos de recursos disponibles para apaciguar el cambio climático. Los Estados pueden vincularse a distintas leyes nacionales o internacionales y llevar adelante los programas que consideren necesarios y posibles. El Acuerdo de París establece además la premisa de no backsliding, es decir, hay un compromiso de ser cada vez más exigentes en el nivel de reducción de emisiones.
Ligada a la condición anterior, la segunda virtud implica que los países pueden cambiar o ajustarse con el paso de los años a parámetros que sean cada vez más ambiciosos. Además, nuevos actores pueden involucrarse, sean países que no formaban parte, gobiernos subnacionales que se comprometen mientras el gobierno nacional va para otro lado, grandes corporaciones que cambian sus formas de producción, y más. Así, múltiples sub regímenes avanzan, hacen su parte, para construir un funcionamiento positivo para afrontar el cambio climático.
Sin embargo, el mismo régimen tiene características que imposibilitan un total cumplimiento de los objetivos planteados. El rasgo principal es la condición no punitiva de los tratados internacionales sobre el medio ambiente. No hay un organismo que sancione a los Estados vinculados que no cumplan con lo que prometieron. Precisamente todos los esfuerzos se basan en contribuciones nacionales, promesas autodefinidas, y esto hace que la exigencia de sus propuestas sea ineficaz casi en la totalidad de los casos. Otra característica negativa es la ambigüedad en determinar los plazos de acción, que deben ser pautados e inamovibles para lograr la estabilidad de emisiones antes de pasar los 1,5 °C de aumento de temperatura. Esta falta de exigencia se da en un contexto donde el accionar es urgente y los impactos en juego significan efectos irreversibles para el planeta.
Igualmente, podemos tener una postura optimista ante estas falencias. En cuanto a las sanciones, el Artículo 15 del Acuerdo de París crea el Comité de Implementación y Cumplimiento, órgano que podrá nombrar y avergonzar a quiénes no cumplan con sus promesas. Aquí, el rol de la comunidad internacional puede ser clave. Quienes no estén alineados a sus promesas o cuando estas sean poco ambiciosas, la ciudadanía, organizaciones de la sociedad civil, empresas y otros actores, pueden presionar y negarse a seguir interactuando con estos países en términos de comercio, cooperación e intercambio cultural, por nombrar algunas áreas. Claramente, esta no sería una decisión fácil porque desencadenaría en posibles efectos negativos para el país que intercede. Pero como veremos en el artículo siguiente, la inacción hoy implica mayores costos mañana.
Connor Fernandez es profesor en la Universidad de San Andrés en materias de la Licenciatura en Relaciones Internacionales y consultor e investigador en temas de fortaleza institucional, transparencia democrática y cambio climático. Además, está a punto de obtener la Maestría en Derecho y Economía del Cambio Climático por FLACSO Argentina y es Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de San Andrés.
